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    作者 : hljrf 发布时间 : 2016-06-29
    浅析人民防空行政执法中存在的问题
     
    齐齐哈尔市人民防空办公室 葛 龙
     
        人民防空是国防的重要组成部分,关系着国家安危、民族生存和人民生命财产安全。新形势下,人防建设要实现与经济社会融合式发展,由此也对人防行政执法提出了新要求。人防行政执法是人防依法行政的一个重要方面,是人防行政机关依法对行政相对人行使权利、履行义务状况进行监督检查的行为,是保证人防法律法规的贯彻执行,维护人防法律的严肃性和权威性,是人防事业正常运转的保证。齐齐哈尔市是国家确定的二类人防重点防护城市,城市人口多,防护目标多,经济、政治、军事战略地位十分重要。
    齐齐哈尔市人防办坚持依法行政,严格执法,不断开拓创新,行政执法工作不断踏上新台阶。随着经济社会的不断发展,基本建设规模逐年加大,特别是房地产开发建设呈现快速发展态势,作为与基本建设直接相关的人防行政执法的工作量随之大幅度增加,面临着新的机遇与挑战,人防行政执法中暴露出的问题也相应增多。这些问题如不加以研究解决,将在一定程度上影响人防执法的效能,进而影响人防事业的健康发展。把握和分析这些存在的问题及其根源,并积极提出相应的解决对策,既是当前人防行政执法工作的一项重要课题,也是人防工作的一项紧迫任务。
        一、齐齐哈尔市人防行政执法存在的问题
        从齐齐哈尔市人防行政执法的实践来看,人防行政执法案件多集中在结合民用建筑修建防空地下室依法追缴人防易地建设费以及对人防工程的开发、利用和保护上。
        (一)法律依据相对滞后
    《中华人民共和国人民防空法》、《黑龙江省实施<中华人民共和国人民防空法>条例》和《齐齐哈尔市人民防空条例》已颁布实施多年,人防工作虽在法制轨道上取得了长足发展,但随着时间的推移和经济社会的发展,国家关于人民防空工作的定位和发展方向已有所调整,相比之下,前述法律法规的很多规定已经不适应当今经济社会发展需求,人防行政执法工作中出现的一些新情况、新问题已经触及到现有人防方面法律、法规的“盲区”。主要表现在以下几个方面:
        1、对违反人防法律法规行为的规定过于笼统,导致处罚依据不清。以《中华人民共和国人民防空法》第四十八条规定为例:“城市新建民用建筑,违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的,由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告,并责令限期修建,可以并处十万元以下的罚款”。在实际工作中由于特殊原因不适宜建设人民防空工程的新建工程项目应当向人防部门缴纳人防易地建设费用,由人防部门易地建设。这一条并没有将未缴纳人防易地建设费用这一违法情形纳入其中,导致人防行政执法部门在执法过程中处罚依据不清,给执法工作增加了阻碍。
        2、人防工程所有权性质需要法律予以明确。具体表现在:对人防工程的所有权归属上法律没有明确规定,《中华人民共和国人民防空法》第 5 条和《黑龙江省实施<中华人民共和国人民防空法>条例》第 11 条均规定了人防工程投资者的占有、使用和收益权,但却无处分权,所以人防工程的这些权益能否转让,民营企业或个人投资的人防工程是否享有所有权都需法律进一步明确。长期以来,由于人防法律体系不健全、人防工程产权不明晰、人防工程管理关系不顺,导致人防工程管理、使用和维护不规范,给人防执法工作增加了难度,严重制约了人防事业发展。
        (二)未批先建及拖欠结建费等违法行为比较普遍,人防法规的严肃性和权威性受到损害
    我国长期处于和平环境中,社会和人民对人防工程的作用地位和重要性认识不足。同时受社会环境和经济利益的驱动,有些人开始打人防工程的主意。在违反人防法律法规行为中,未经人防部门审批就开工建设的行为较为普遍,有些工程项目甚至直至完工入住或投产也未办理人防工程审批手续,人防法律成为一纸空文。究其原因,一是地方政府或部门为了吸引项目,招商引资,在简化审批手续中取消了人防审批前置要件或者对结建费进行减免缓,人防工程审批成为可有可无的项目。二是由于齐齐哈尔市地处北方,施工期较短,一些开发商为尽早开工,节省成本,采取了能不办理审批就不办理的拖延策略。三是违法成本较低,即便未经事前审批,但建成后也会采取其他手段审批通过,对其罚款处罚的数额不足以抵消其违法成本而且执行困难,巨大的经济利益与违法成本不成比例,导致未批先建及拖欠结建费的情况大量存在。
        (三)社会各界对人防法律法规的认知度不高
    一是部分公民的人防法治意识淡薄。长时间在和平环境下,公民的战备意识淡化,人防及相关部门宣传教育方式有限,执法过程中对人防法规的宣传仅局限于对违法案件当事人的宣教,依照法律规定就违法行为本身予以纠正,导致部分公民对人防法律政策了解不够深入。一些企业工作人员对人防法规知之甚少,甚至存在理解偏差,缺乏主动守法意识。二是人防执法直接相对人依法履行人防义务的责任意识不强。一些开发商因为在开发过程中建设人防工程会增加资金投入,受经济利益的驱使钻法律法规的空子,抱着能避则避的侥幸心理,不主动到人防部门报批。个别开发商漠视人防行政执法,在其违法行为被人防部门查处时拒不配合执法的情况时有发生,拒绝执法人员进入地下空间执法、拒不接受调查、拒不提供相关资料、拒绝在执法文书上签字、拒不改正违法行为、拒不执行行政处罚决定,产生了严重的社会影响,给人防部门依法行政造成了一定的困难。三是有些相关部门对经济建设和人防建设融合发展的意识不强。一切以经济建设为中心,上项目、快发展、跨越式发展,特别是一些重点招商引资项目建设成为当地政府的头等大事,个别部门或领导甚至因此违反人防法律,以权压法。以上现象,给人防主管部门行政执法工作增加了障碍,挫伤了人防主管部门依法行政的积极性。
        (四)人防行政执法队伍建设薄弱
    一是执法机构性质、行政主体资格亟待明确。就我市而言,有些县没有独立的人防执法机构,没有独立的人防行政执法权。二是执法力量相对薄弱。人防执法队伍人员较少,特别是专业人员比较缺乏,很难满足人防行政执法工作的实际需要。三是沟通协调能力弱。人防行政执法是一项社会工程,工作开展顺利与否与社会各界的支持是分不开的,这就要求我们的执法队伍具有较强的沟通协调能力。就齐齐哈尔市目前人防行政执法情况来看,上下级人防部门纵向之间,以及人防部门与政府相关职能部门横向之间工作衔接和沟通协调不够顺畅,导致在一些重大事项的处理上出现被动局面,严重影响了人防执法工作的效率和质量。
    (五)执法能力和执法力度有待进一步提高
    一是执法人员创造性开展工作的能力不强。执法过程中,虽然客观上遇到很多困难,如法律法规缺乏可操作性、没有行政强制执行权等刚性保障措施等,但不能发挥主观能动性,不能创造性地开展工作,不肯认真找出解决问题的办法等主观原因也影响着执法效能。二是部分执法人员原则性不强。在执法过程中,面对明显违反人防法律法规的行为,有的怕得罪人不敢执行,有的遇到困难半途而废,有的碍于人情不了了之,造成了人防行政执法的不良局面。三是主动服务意识不够。执法过程中对人防法规的宣传局限于对违法案件当事人的宣教,依照法律法规条目就违法行为本身予以纠正。深入企业主动服务意识不强,很多执法工作依然是“坐堂问案”,不能沉下身子主动了解企业在人防建设方面的需求,不能主动帮助企业明确办理人防工程审批、质监验收等程序。
        二、解决齐齐哈尔市人防行政执法问题的对策建议
        (一)加强宣传,营造良好的人防行政执法环境
    人防法治环境是人防建设发展环境的重要组成部分,而行政执法活动又是形成人防法治环境最活跃、最重要的因素之一。切实加强人防法律法规宣传教育,开展丰富多彩的人防宣传,在各个层面上宣传人防法律法规,是强化人防意识的重要措施。一是要创新宣传方式方法,多形式多层次搞好宣传活动。通过印发法律宣传手册等群众喜闻乐见的形式,把普法工作从系统内、本单位向城市居民、企业延伸。让社会各界特别是房地产企业了解建设人防工程的重要性和必要性,遵守人防法规的重要性。二是要注重借助新闻媒体进行人防有关方针、政策的宣传。通过宣传,展示人防建设的成果和对经济建设、社会进步所做出的贡献,让公民了解人防建设与自己生命财产安全息息相关,了解依法开展人防建设的重要性和必要性。三是要学会在执法中宣传,在宣传中执法。在执法工作中切实做到坚持持证执法、坚持公正执法、坚持规范执法,坚持文明执法,坚持廉洁执法。通过宣传人防法规知识与执法服务相结合,争取相对人的理解和支持,增强相对人的遵法守法意识,从而积极支持人防工作、参与人防建设,逐步实现相对人由被动受罚到主动守法的飞跃,努力营造良好的人防依法行政环境。
      (二)完善配套法规制度,适应人防执法工作新需求
    一是根据《中华人民共和国人民防空法》和《黑龙江省实施<中华人民共和国人民防空法>条例》的修改内容,对我市的防空条例进行适当的修改,使之更加适合我市的经济社会发展。针对《中华人民共和国人民防空法》存在的处罚依据不清、处罚额度过低、个别违法行为缺乏相应的制裁手段、人防工程所有权性质界定不清等问题,做出科学、实用和可操作性的修改。二是借齐齐哈尔市政府建立权力清单的机会,将人防行政权力做一次认真的梳理和明确,更好地确保人防工作的依法行政。三是根据工作实际需要,修改完善规范制度,用制度规范执法行为,为执法工作提供制度保障,努力做到用制度管人、程序管事,避免随意执法等不规范执法行为发生。
      (三)夯实基础,促进执法工作规范化
    一是明确执法机构性质。职权统一是人防执法工作顺利开展的保障。要不断健全人防行政执法机构,逐步形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的人防行政执法体制。二是加强学习与培训,建立高素质的执法队伍。执法人员是人防行政执法的主要执行者,是人防法律法规贯彻实施的关键。严格、规范的执法是保证人防公正执法的必要条件。依据的法律法规在不断调整,这样就要求执法人员要加强学习,不断总结人防行政执法的好经验和好办法。人防部门要革新培训方式,拓展执法人员视野,采取形式多样的方式方法,加强对执法人员的培训和教育,并使之制度化、规范化。采取定期法制培训等手段开展教育培训,提高行政执法人员的综合素质和行政执法水平,建设一支政治素质高、业务水平精、法律意识强、职业道德好、具有处理复杂法律事务的能力的人防执法队伍。
      (四)创新思维,不断适应执法新形势
    一是要创新执法理念。随着人防向民防的转变,人防执法的范围将更广,执法的对象会更多,在新形势下怎样把人防执法工作做得更好,需要改变执法理念,特别是执法者要牢固树立“在执法中管理,在管理中服务”的理念,要把对企业违法后的被动查处转变成预防式前期服务模式,将热情为相对人服务贯穿到执法的全过程,减少执法、审批权限和环节,为企业发展营造良好的执法环境,努力提高企业发展经济的积极性。二是要创新宣传方式方法,营造良好的遵法守法氛围。
       (五)加强合作,创建齐抓共管的执法信息平台
    人防行政执法不是单纯一个部门的事,而是一项社会性行为。因而,取得相关部门的配合和支持,形成共同关心人防建设,支持人防依法行政的格局至关重要。要优化人防工程审批、验收和执法部门的关系和流程,实现人力、物力、信息资源优化配置,保证执法工作有的放矢,降低工作成本,用执法工作促进企业主动申报工程审批和质监验收,以工程审批和质监验收保证执法的精准、效率,相互促进。要加强与相关部门的交流与沟通,人防部门要加强与人防相关的建设、规划、土地、房管等部门的联系、协调和沟通。应当主动到城市建设、规划、房管、土地等发证部门了解城市建设情况,摸清城市建设底数,及时掌握第一手信息,在违法行为发生的初期及时得以纠正,以杜绝少建和不建人防工程的问题发生。再者要加强同法院执行部门的联系。人防部门本身并不具备对法律已经生效的处罚强制执行权,若要对违法案件强制执行,则需要移送人民法院。要加强与法院执行部门的沟通,构建与人民法院和谐、严肃的良性互动的工作关系,对违反人防法律法规的行为确保执行到位,从而在维护国家利益上达到和谐与共赢。
     
    来源 : 人防学会